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美国公共采购发展对我国实现统一公共采购制度的启示

2021年09月07日 10:41 来源:中国政府采购报打印

    ■ 赵勇
我国公共采购制度到了追求统一性价值目标的阶段
进化理论认为,公共采购制度从建设、发生、发展到成熟,其目标是不断进化的,呈现出一定的规律性。美国公共采购发展了200多年,学界经过研究发现了其中的发展规律。在制度建设初期比较强调透明度、诚信和竞争,之后强调统一性,此后重视风险规避、物有所值和财富分配,未来则会提升行政效率和客户满意度。种种迹象表明,我国的公共采购制度也到了追求统一性价值目标的阶段。
从美国公共采购制度的发展可见一斑。《联邦采购政策办公室法》于1974年颁布实施。根据国会在1974年颁布的《公共法案93—400》,在美国行政管理和预算管理办公室 (Office of Management and Budget)下设立联邦采购政策办公室 (Office of Federal Procurement Policy, 以下简称OFPP),要求该办公室负责规定采购政策的方向,并规定各政府机关在采购领域应遵守的政策、法规、程序和格式。该法规定,办公室的职能包括:建立一套用于统一各机关采购规定的体系;建立一套标准和程序,以便有效地收集各利益相关方对于完善采购政策的诉求;对由私营部门向政府提供所需产品、工程或服务的情况,负责监督和修改有关的政策、法规、程序和格式;推进并实施有关政策、法规、程序和格式的调查研究工作;建立一套能够收集、处理和开发采购数据的系统;以及推动关于招聘、培训、提升及评价采购人员的项目。此外,该法还规定,OFPP有权制定政策指导,如果国防部、联邦服务总署、国家宇航局等机构不能以恰当的方式发布执行法规,那么就由OFPP来制定。该法还确立了OFPP在公共采购领域行政分支的最高地位。它虽不是一个程序性法律,但通过它的协调却可以保障各个有关联邦采购的法律法规的一致性。该法还要求各政府机构设立总采购官和高级采购主管。该法最初的有效期为5年,在1979年和1983年分别重新赋予有效期4年,最后成为一个永久有效的法律。
《联邦采购政策办公室法》带给我们的启示是,我国经济经历了几十年高速的发展,采购规模不断扩大、政府采购制度不断优化,政府采购领域的透明度、诚信体系建设也在逐步提升。可以预见的是,我国政府采购制度实现统一性的趋势是明确的,也是紧迫的。需要强调的是,统一的政府采购制度不仅包括当前的政府采购和工程建设招标,还包括军事采购、国有企业采购、医疗采购等公共部门的采购。
我国公共采购制度实现统一仍须进一步探索
庞杂的法律体系,会给政府采购的实践工作和理论研究增加难度。美国国会曾经做过统计,影响该国公共采购的法律多达4000余部。美国前总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)于1985年下令组建了美国国防管理特别工作委员会,对预算过程、采购系统、立法监督和机构设置等方面进行全面审核。该委员会在1986年给总统出具了长达383页的最终报告。报告认为,如此复杂的法律体系给采购工作增加了不必要的负担,建议国会对于有关联邦采购的法律进行梳理,形成单一、一致和简化的采购法。遗憾的是,尽管该报告推动了上世纪90年代的公共采购改革,但制订单一采购法的目标在美国至今仍没有实现。但值得注意的是,美国联邦有一个统一的联邦采购条例系统。联邦政府采购条例系统包括政府采购条例和政府采购条例增补(各部门),形成了一个分—总—分的哑铃形的法律结构,在中间也就是条例层面,实现了统一。
根据美国政府采购法律体系的建立情况,可以判断,对于中国和美国这样地域广泛、经济发展不平衡、人员能力存在差异性、交易对象存在高度专业性的国家,实现统一的公共采购制度无疑是曲折的,需要不断探索。
公共采购监督及争议解决
域外公共采购的监督体系及争议解决机制的形成,不是来自于顶层设计,而是来自于公共采购发展过程中政府各分支机构及各部门之间的发展和竞争。
美国公共采购的行政监督是行政分支通过监察长进行监督,类似于我国的纪律检查委员会。立法监督是根据1921年颁布的《预算和会计法》,国会建立了联邦审计总署(U.S. Government Accountability Office,以下简称GAO)以审核政府的财务事项。建立之初,GAO接管了一些原先由财政部承担的职能。随着时间的推移,国会一直不断地赋予GAO更多的权力。目前,GAO可以审计政府部门及承包商、处理授标争议以及其他与采购有关的争议、处理索赔、结算政府的财务账户以及指导行政部门的会计准则。在司法监督(争议解决)方面,合同订立阶段的争议解决是通过投标抗议,联邦审计总署、联邦索赔法院来解决。合同履行阶段的争议解决(索赔)则是合同申诉委员会(Board of Contract Appeals)或联邦索赔法院负责。
综上所述,美国公共采购制度的发展对我国推动公共采购进一步发展的启示如下:首先,迫切需要在政府采购政策层面实现统一,建立相关的机制或部门;其次,立法的重点从采购程序转向公共采购合同的订立和履行;再其次,在条例及采购程序层面实现统一,降低交易成本;最后,建立统一、独立的公共采购争议解决机制,降低行政成本,与国际公共采购制度接轨。
(作者系国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长,本文由本报记者牛向洁根据作者在“‘两法合一’是深化政府采购制度改革必由之路”研讨会上的发言整理而成,有删减)
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